政府主导型产城融合模式——苏州工业园

　　
　　1、园区发展历程
　　苏州工业园区位于苏州古城东部，是1994年2月成立的中国与新加坡合作的国家级经济技术开发区。园区行政区划288k㎡，其中中新合作区80k㎡，下辖四个街道，常住人口约76.2万。园区以电子信息制造、机械制造为主导产业，同时汇集了金融、总部经济、外包、文创、商贸物流、旅游会展业等现代服务业和光电新能源、生物医药、纳米技术等环保新兴产业。目前，已经形成了拥有2000多家企业进驻，实现地区生产总值约2000亿元，实际利用外资19.6亿美元，创造就业岗位超过45万个的大型产业集聚区。
　　作为中新两国政府间合作的最大项目，苏州工业园区无论从规划编制到建设实施都受到政府的高度重视，苏州工业园区的建设目的是借鉴新加坡在新城建设方面的成功经验，在中国建设一个集产业发展和城市建设相融合的城市示范区，也正是在这样的背景下，园区内的各项规划和设施都能从长远规划的角度考虑，这为园区实现以产业发展带动城市建设，以城市建设促进产业发展奠定了良好的基础。
　　（1）起步阶段
　　1994年，中新政府签订了《关于合作开发建设苏州工业园区的协议书》，随着一大批企业进驻园区，苏州工业园区正式成立。1998年，园区第一个安居小区新城花园首期竣工，同时，为居民服务的生活配套设施建设跟进。新城花园在园区的落户一方面补充了工业园区在居住设施方面的不足，满足了园区内工作人口的生活需求，另一方面，作为园区内首批规划建设的安居小区，新城花园绿化标准高，设施配置专业完备，不仅为此后园区内的居住区建设树立了样板，也为园区吸引人才、提升工作和生活品质、实现产业居住服务等功能复合、建设综合新城打下了基础。但这时候的园区产业竞争力及人口吸引依然不足，企业少，规模小，开发建设的核心仍然是工业，居住和公共服务仍然较少。
　　（2）快速发展阶段
　　进入2001年后，园区已经完成80k㎡的开发建设，产业体系基本形成，高新技术产业的集聚优势和效应日益显现，一批商业服务设施、基础教育设施及科技文化艺术中心、国际博览中心等公共事业项目相继建成，城市功能不断完善，这时候的工业园区正在向一个产业区与居住社区融合布局的产业集聚区转变。
　　（3）转型发展阶段
　　2008年后，随着新一轮园区总体规划的编制，园区开始了二次创业，进入转型发展时期，主要进行制造业升级、科技跨越、大力增加服务业和进行生态优化。沿金鸡湖东岸建设苏州新的商务文化中心，增加高档酒店、文化中心、会展中心等现代商务及旅游服务功能，形成环金鸡湖中央商务区、阳澄湖生态旅游度假区和独墅湖科教创新区，苏州工业园区俨然已经成为苏州市东部的综合商务新城。
　　2、园区发展成就
　　（1）园区集聚效应分析
　　随着国际产业转移的进一步深入，跨国公司在园区扎根落户之后，必然要找寻并落地本地的产业链配套，这样一来，经过有意识地引导之后，为欧美跨国公司配套的许多东亚企业开始在园区周边乡镇找地落户这个看似自然简单的产业链梯度转移，对苏州工业园区向产城融合方向的顺利发展推进，却至少产生了两个方面的积极影响：原有布局在周边乡镇品质层次相对较低的早期的苏南乡镇企业，在经过冲击调整后被层次较高的跨国公司的配套企业取代，园区周边乡镇的产业素质得到带动而提升；这一点对产业园区与周边区镇的协调共进，进入良性互动发展轨道是极为重要的周边乡镇产业层次提升之后，相应地也带动了地区配套服务业和发展功能定位上的提升，为后续区镇联动开发和区域一体化发展奠定了坚实的基础，同时也相应提出了直接与工业化相配套的城镇生活的功能性要素需求以娄葑为例，整体规划动迁后，139家乡村办工厂向南北两个工业区集中，规模小、产品档次低、经济效益差的企业关掉了40%；在园区招商引资的带动下，原先落后陈旧劳动力密集型的乡镇企业，变成一个个技术密集或资金密集的合资企业。
　　（2）园区企业成长分析
　　上世纪90年代初，苏州工业园区正好赶上了全球跨国企业的产业梯度转移，成为承接国际产业转移的低成本新兴制造基地新加坡长期以来在亲商和良好社会治理方面的名声，为作为中新合作项目的苏州工业园区迎接到第一批上档次的跨国企业增加了有吸引力的因素除了生产成本的考虑，跨国公司对生产生活环境及硬件条件更高的要求，使得工业园区从建立之初，在产城融合的基础硬件建设方面，从一开始就有较高的建设标准和城镇生活要素方面的考虑，而不简单地只是生产制造基地，这样才能让跨国企业更好地落户扎根当地在这个意义上，苏州工业园区产业和城镇功能并进的建设初衷，实际上是对跨国企业产业转移需求的积极而又有效的回应。
　　城市发展则从硬件建设转向软件与功能完善，东环路沿线综合保税区两大门户提升工程东西呼应，环金鸡湖金融商贸区独墅湖科教创新区阳澄湖半岛旅游度假区三湖板块南北联动，总部经济金融商业旅游度假物流会展文化创意各大功能要素百花齐放，在品质文化创意产业和创新智力的汇聚方面都做了积极而有效的探索和实践近年来，园区信息化水平显著提升，实施了智能公交数字城管智慧环保国科数据中心等一批重点信息化项目，政务信息化社会信息化公众信息化企业信息化水平显著提升，为园区城区软性实力的提升，品质品牌建设和气质塑造发挥了积极的作用。而从2005年以来推进的新一轮的区镇一体化建设，以及2012年启动的镇改街道，让原有乡镇转变职能，更加注重社会治理和社会服务功能的建设，体现了区镇功能在新城镇化发展阶段得到更积极的调整和更精准的再定位。
　　（3）园区经济总量规模
　　截至2019年年末，苏州工业园区常住人口为82.16万人，城镇化率为99.81%。截至2020年6月，苏州工业园区下辖四个街道、四个社区工作委员会。2020年，苏州工业园区实现地区生产总值2907亿元，一般公共财政预算收入377亿元。
　　（4）园区影响力分析
　　上世纪90年代我国各地兴起的开发区、工业园区建设，极大地加速了我国的工业化发展进程，拉大了城市的生长骨架，拓展了城镇发展的新空间，为地方经济社会发展注入了新能量、新资源与新活力。作为这段改革发展历史进程的一个重要参与者和见证者，发端于中国与新加坡政府合作项目的苏州工业园区，成功地走出了一条产业发展欣欣向荣与城市功能升级优化协调并进的高水平城镇化发展道路，为我国改革新阶段新型城镇化国家战略的推进，为城镇化发展的后进地区审慎避开“产城分离”的窘境，为新城区和开发区的建设者们反思、破解并走出新区建设经常出现的“生活空间发展落后于生产空间发展，城市功能建设滞后于产业功能发展，社会事业发展滞后于经济增长发展”的低水平城镇化困局，提供了极为有益的参考和弥足珍贵的先行经验。
　　3、园区产业规划
　　苏州工业园区的开发建设与一般的产业集聚区不同，通过对新加坡建设理念的借鉴、传承、创新走出了一条科学规划、有序建设的产城融合之路。苏州工业园区规划建设的两大特色就是综合发展和规划先行，园区名曰“工业园”，但走的并不是单纯的工业开发模式，而是完全按照城市的功能进行规划建设；并且从规划到实施，园区始终坚持把规划的科学编制和严格实施放在首位，主张无规划不开发，规划不完善不建设，坚持以科学规划引导各项建设。
　　纵观苏州工业园区20多年的发展历程，从园区成立之初工业功能的优先建设到生活性基础设施的引进再到城市级商业商务功能的完善，可以把园区的发展历程分为四个阶段，在这四个阶段中有四轮总体规划对园区的建设起到了核心统筹作用。第一轮为1994年中新展开选址工作后编制的苏州工业园区总体规划，这个总体规划是园区内其他详细规划和各专项规划的基础，为园区的总体发展结构和未来发展目标作出了指引；第二轮是2001年由江苏省城乡规划设计研究院编制的园区总体规划调整，这轮规划的背景是中方进入控股阶段，意味着苏州工业园的发展摆脱了单纯强调中新合作区的空间发展平衡而进入了更广泛的区域；第三轮规划是2006年苏州工业园区经过12年的快速发展，产业集聚已初见成效，园区内基础设施和基本的公共服务设施已经建成，而园区内部由于快速发展带来的土地资源瓶颈初步显现，园区的未来发展需要重新站在一个更高的高度进行谋划，于是诞生了《苏州新城（苏州工业园区）发展战略规划》，该分区规划站在苏州市域的角度，指出了将工业园区作为苏州市未来的发展方向。第四轮是2012年在园区土地资源存量不足、区域整合协调能力有待提升的情况了编制了新一轮的工业园区总体规划，目的为了统筹中新合作区与外围地区的发展、进一步调整产居关系、提升园区整体空间品质，加强各项功能的有机融合，促进产城协调发展。
　　4、园区政策设计
　　苏州工业园区遵守土地开发的规律。首先开发工业园区相对边缘地区，既先开发级差地租低的地区，将最中心、最精华的土地片区留在最后开发，并把最好、最贵的土地配置给最有效率的产业和企业。这种按照区位地租的开发模式，使得土地开发创造出最大的经济价值。这种开发秩序，也给生态空间的布局和保护提供了可能，实现产业与绿色的协同发展。
　　5、园区成功要素
　　（1）以现代产城融合发展理念为引领
　　和其他地方开发区的产业主导产业先于城市发展的理念不同，苏州工业园区从建设初期就开始贯彻产业发展与城市建设并进，奉行产业发展与城镇建设同步的现代化发展理念，从一开始就摒弃单一发展工业的模式。
　　在工业园区发展早期，就明确提出了建设具有国际竞争力的高科技工业园区和国际化、现代化、园林化的新城区发展目标。近些年，根据苏州中心城市发展新格局和工业园区城市发展新变化，又将发展目标进一步提升为建设具有全球竞争力的国际化现代化信息化高科技园区和可持续发展的创新型生态型幸福型综合商务城区。
　　在一定意义上，正是这种国际化视野和全球化眼光所引领的现代化都市产城融合发展理念，决定了苏州工业园区的产业发展并不是单纯为产业而产业，不是为产业发展而舍弃环境约束，不是为产业发展而不顾城镇发展格局，而是始终在城镇建设和产业发展相互协调的框架内考虑产业发展的次序布局和方向，并相应地在产业发展的不同阶段，适时调整城镇功能与定位，高起点高标准严要求推进城乡建设，实现产业发展与城市建设二者的良性互动。
　　（2）以前瞻的科学规划为保障
　　产业发展与城市发展的协调融合，关键在于产业布局与各功能区布局的科学性以及规划的完善性，做好产业规划与城市规划土地规划和园区规划等多种规划相衔接，做到规划有据，严格实施。和其他开发区建设规划往往忽视产业发展与城市功能的协同，普遍存在重产业轻城市的问题，以产业需求确定空间资源配置，导致产业布局与城市发展需求不匹配，产业空间与城市空间分割离散甚至相冲突不同，苏州工业园区在建设之初，就充分借鉴了新加坡成熟的城市规划理念，将国际先进的城市规划设计理念引入园区，并结合当地地形地貌特征，共同勾勒了国际化现代化园林化的新城区框架。
　　中外专家联合编制的区域总体规划和详细规划，科学布局工业商贸居住等各项城市功能，此后又陆续制定和完善了300多项专项规划，并形成了执法从严的规划管理制度在很大程度上，正是这种超前科学的规划和规划执行体系，为苏州工业园区产城融合发展的顺利推进提供了重要的制度保障。
　　（3）以主导产业的动态更新为基础
　　首先，在初始产业基础确立方面，苏州工业园区紧紧地抓住了全球跨国公司产业转移的重要契机，有效地贯彻了产业链上下游配套和招商选商的发展理念从中新合作区直接延伸到区外的三个镇，通过规划引领配套协同发展，按照跨国公司的项目规模等级，设定相应地进入核心区的投资门槛，没有达到投资密度标准的配套企业进入周围乡镇这些现今在发达地区土地生产要素日益紧缺的背景下看起来再自然不过的发展理念，在当时却十分难能可贵，这也为园区品质产业企业的确立奠定了极为重要的发展基础从2000年第一批引进项目投产以来，苏州工业园区累计引进跨国企业88家，设立了148个项目，投资10亿美元以上的7个，在电子信息制造和精密机械制造方面，形成了在国内外有一定竞争力和影响力的产业集群，成为国内液晶面板和电子信息方面最重要的出货基地和测试基地。
　　其次，在产业发展的动态更新方面，2004年以来，随着生产要素成本提高，园区在国内经济开发区中率先启动了产业结构的转型升级，适时出台了服务业倍增计划金融业三年翻番等新兴产业发展规划，恰当确立了3+5的总体产业结构布局，引导并鼓励电子信息制造机械制造现代服务业三驾马车持续做大做强做精做优向产业链两端发展；与此同时，大力发展纳米技术生物医药软件创意融合通信生态环保等新兴产业，积极培育新产业增长点，提升产业层次。截至2012年，这些高新技术产业和新兴产业占园区总产值的比重已经分别达到68%和54%，成功地实现了园区产业结构体系的更新优化。
　　最后，产业结构持续更新的动力源方面，与园区城市功能和品质提升相匹配，园区还积极依托独墅湖科教创新区所累积的创新创业人力资本高地优势，通过扎根计划引导孵化企业落地等计划，不断优化既有产业门类与发展层次，为既有产业的技术升级换代商业模式创新和新兴产业发展提质提供了重要的动力之源。
　　（4）以城市功能优化提升为支撑
　　城市功能的提升是产城融合发展的重要侧面和关键要务，本质上是地方政府为促进地方产业发展壮大，针对不同发展阶段发展定位及发展需求所提供的各种有形无形地方性公共产品和公共服务的总和，一定程度上反映了城镇支撑产业发展的能力和实力，是地方经济发展软实力的最集中体现
　　缺乏城镇功能的匹配和提升，产业园区常常陷入空转和产业孤岛的困境。从产城融合协调发展视角来看，城镇功能对地方产业发展构成支撑的地方性公共产品和公共服务包括产业共性生产要素的供给优化良好的生活配套以及城市整体发展环境的优化。苏州工业园区管理当局在这些软性发展促进要素方面的积极筹划和科学应对，是过去二十多年园区产城深度融合取得辉煌成就最突出的经验之一。
　　首先，在共性生产要素的供给优化方面，苏州工业园区最引人注目的创举在于产业发展不同阶段人力资源保障体系建设方面的探索与实践。众所周知，在制造产业发展的不同阶段，产业共性生产要素的需求存在明显差异。早期低水平低附加值制造时期，稳定成规模的简单接受岗前培训或在岗模仿的一般农业转移劳动力即可满足要求；在制造升级和精密制造阶段，有专业技能储备的装备制造工人是升级得以成功的关键要素；在制造服务化和价值提升阶段，研发设计与创新人才配置比例增加则极为重要。这方面，与其他工业制造型经济开发区的升级发展经常受到优秀制造队伍不足与不稳定的困扰不同，苏州工业园区在成立之初就建设了两所专门的职业技术学校，较好地缓解了工业制造灰领班组长不足使得制造质量和精密度上不去的困扰。截至2012年底，全区共有苏州工业园区职业技术学院、苏州工业园区服务外包职业学院、苏州港大思培科技职业学院、苏州工业园区工业技术学校、苏州评弹学校五所职业院校，在校生2万余人，已经累计向社会输送了3万多名高技能人才，为园区制造品质升级作出了重要贡献。
　　其次，在制造提升和向新兴产业转型方面，苏州工业园区在创新创业人才的引进培养和集聚方面也做了积极的努力。独墅湖科教创新区已经形成了职业教育、高等教育、高新技术产业一体化发展格局，越来越多创新创举人才在独墅湖创新区的集聚，有力地支撑着苏州工业园区制造向园区智造的转型升级。
　　最后，在生活配套及城市区块布局优化提升方面，按照产城融合的发展理念，工业园区延伸了苏州城市东西轴向布局形态，采取了带状组团式的城市开发模式：东西方向上，由西向东规划三个开发片区，依次滚动开发；南北方向上，商业区居于中心地带，由内向外依次是居住区和工业区功能优化方面，园区确定了城市中心、片区中心、邻里中心和居住小区中心四级公共服务体系，满足了不同层级和不同人群的功能需求。其中城市中心不仅是园区的公共服务中心，也是整个苏州市的商业商务中心；片区中心为本地20—30万人进行服务，服务各自的功能片区；邻里中心服务人群为2—4万人，主要为居民提供较为综合全面的日常生活服务项目；居住小区中心服务人群为1—1.5万人，满足居民最基本的日常生活需求。
　　工业园区集中建设生活配套设施，借鉴新加坡公共管理先进理念之一的邻里中心，集商业服务和社会服务于一身，将所有社区服务设施(农贸市场、邮政所、银行、阅览室、卫生服务站、理发室、洗衣房、修理铺等)合理集中，组合发展，实现了便民服务与区容区貌城市交通人居环境的高度统一。
　　6、园区产城融合设计
　　苏州工业园区获得国务院批准，进行开放创新改革综合试验，包括投资便利化、贸易便利化、产业科技创新，以及境外投资服务等方面的改革创新。一方面是转变外向型经济的发展模式，另一方面也是通过产业结构的不断优化，实现产业与环境的协调发展。
　　7、园区投资规划前景
　　截至2020年6月，苏州工业园区下辖四个街道和四个社区工作委员会，分别为：娄葑街道、斜塘街道、唯亭街道、胜浦街道，湖西社区工作委员会、湖东社区工作委员会、月亮湾社区工作委员会、东沙湖社区工作委员会。
　　2021年2月22日，《娄葑、斜塘、唯亭、胜浦街道行政区划变更方案（草案）》公示，拟变更娄葑、斜塘、唯亭、胜浦4个街道区域范围，并划出娄葑、斜塘、唯亭3个街道部分区域，增设金鸡湖街道（拟），拟将斜塘街道更名为独墅湖街道、胜浦街道更名为东沙湖街道。
　　2020年3月，苏州工业园区重磅发布《建设世界一流高科技园区规划（2020-2035）》。《规划》为未来15年的发展“定目标”、“划重点”。其中，确定了在5年内全社会科技投入不少于2000亿元，全方位推进世界一流园区建设；到2025年基本具备世界一流高科技园区功能和形态，主要创新指标达到世界创新型国家和地区先进水平，成为具有全国影响力的科技创新重要枢纽和新兴产业重要增长极；到2035年全面建成创新人才荟萃、创新主体集聚、创新成果涌流、创新活力迸发、创新环境卓越的世界一流高科技园区。