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中国养老服务产业发展分析

来源:高瞻智库  浏览数:  发表日期:
本文摘自高瞻智库出版的《居家养老护理服务行业市场深度调研专项报告》。
  第一节 中国养老服务体系发展分析
  一、中国社会福利的社会化发展
  进入21世纪以来,随着社会主义市场经济体制的逐步建立,中国在经济领域取得了全球注目的成果,但是,在经济发展的过程中,却出现了养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、最低生活保障等一系列社会保障领域的问题,这样一系列问题也使中国的经济发展走到了一个“瓶颈”状态,在一定程度上约束着中国经济的发展。与此同时,人民对于社会保障和公平正义的呼声越来越高,对社会福利的期盼越来越强烈,正是在这样的背景下,21世纪中国的社会福利现状和发展走向日益成为全社会乃至全民关注的焦点,也成为一个值得研究和迫切需要得到解决的热点问题。
  二、养老服务体系发展现状
  1、21世纪中国的社会福利的基本内容
  与西方福利国家不同,中国政府将社会福利作为社会保障中的一个子项目进行政策上的解释,现阶段,中国的社会福利是一种补充性政策体系,其内容是由民政部门负责的,主要为老年人、孤儿和残疾人等群体提供的社会福利服务。
  一是老年人社会福利。《中华人民共和国老年人权益保障法》规定,国家和社会采取措施改善老年人生活、健康以及参与社会发展的条件。各级政府将老年事业纳入国民经济和社会发展计划,逐步增加对老年事业的投入,并鼓励社会各方面投入,使老年事业与经济、社会协调发展。近年来,通过推进社会福利社会化,逐步形成以国家、集体举办的老年社会福利机构为骨干,以社会力量举办的老年社会福利机构为新的增长点,以社区老年人福利服务为依托,以居家养老为基础的老年人社会服务体系。
  二是儿童社会福利。依据《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国教育法》等法律法规。国家为儿童提供教育、计划免疫等社会福利。特别是为残疾儿童、孤儿和弃婴等处在特殊困境下的儿童提供福利项目、设施和服务,保障其生活、康复和教育。从2004年到2007年,各级民政部门实施了“残疾孤儿手术康复明天计划”,共筹集资金3亿元,为3万名生活在城乡各类福利机构具有手术适应症的残疾孤儿实施了手术矫治。
  三是残疾人社会福利。国家颁布实施《中华人民共和周残疾人保障法》,为残疾人康复、教育,劳动就业、文化生活,社会福利等提供法律保障。政府通过兴办福利企业、实施按比例就业和扶持残疾人个体就业等形式。帮助残疾人实现就业;采取临时救济和集中供养以及兴办残疾人福利机构等福利措施,对残疾人提供特别照顾。
  2、中国社会福利中存在的问题
  社会福利水平是一个社会和谐程度的重要标志,完善的社会福利体系是一个国家社会文明与进步的象征之一。建国以来,特别是改革开放以来,中国的社会福利事业取得了长足进步,但社会福利事业管理依然存在许多问题,一些社会困难群体还没有充分享受到改革开放的成果。进一步改革社会福利事业管理,是构建社会主义和谐社会的必然要求,也是落实科学发展观的必然要求。
  一是社会福利法律不够完善。中国在改革和转型的过程中,虽然相继颁布了各分支领域的相关法律,但是法律过于概念化。比如《老年人权益保障法》虽然对老人的政治权益等进行了理念上的概括和制度上的规范,但是对老年人最需要解决的经济保障、医疗保障以及福利服务保障的内容,却未能提出具体的规范和规定,尚需加以修改和完善。
  二是资金严重短缺,社会福利服务供需矛盾十分突出。社会福利属于长期供给项目,但在传统福利制度下,政府每年用于福利方面的开支极少,企业因效益不佳等亦对福利缺乏有力的财政支撑,而社会筹资渠道始终不够畅通,从而导致福利资金的严重短缺,福利供需矛盾十分突出。
  三是社会福利行政缺乏系统性。从民政系统内部来看,存在着政事不分、管办不分、政企不分以及政府与市场中介组织不分,导致政府职能定位不准,社会管理不到位,公共服务水平不高。以北京市民政局为例,该局所属事业单位多达100多家,这些单位类型不一、功能繁杂,既有代行政府职能的事业单位,也有承担社会公共服务职能的事业单位;既有经营开发型的事业单位,还有集行政、公共服务和经营开发于一体的混合型事业单位。对这些单位的管理,延续了计划经济体制下形成的集人财物于一体相对集中和统一管理的模式,已经严重影响了民政部门全面履行政府职能,影响了公共服务水平的提升。

  第二节 2014-2016年中国养老服务市场发展规模
  一、养老保障规模
  《中国社会保险发展年度报告2015》报告显示出城镇职工与城乡居民两项养老保险累计结余近4万亿元,不过现在的职工养老保险抚养比继续下降,可以看出就是由2014年2.97:1降至2.87:1.意味着年轻人养老压力正持续增大。
  二、养老服务覆盖率
  我国城乡居家和社区养老服务覆盖率分别达到70%和37%,养老床位达每千人26张。“十三五”养老服务规划目标是要达到每千名老年人拥有养老床位数35到40张,日间照料服务设施要覆盖所有的城市社区和50%以上的农村。
  三、老龄服务市场规模
  2016年10月全国老龄办发布《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》到2025年,安全、便利、舒适的老年宜居环境体系基本建立,“住、行、医、养”等环境更加优化。这几个方面将涉及住房、出行道路设施,以及医院和公共场所等系列设施的改造。

  老年宜居环境除了涉及到老龄房地产外,也还涉及到老龄服务业等内容,与老龄金融业、老龄用品业等共同成为老龄产业大市场。有研究认为,这一市场到2020年和2030年将分别达到8万亿元和22万亿元,对GDP拉动分别达到6%和8%。
  四、养老服务机构规模
  《2015年社会服务发展统计公报》显示,全国各类养老服务机构和设施11.6万个,比上年增长23.4%,其中:注册登记的养老服务机构2.8万个,社区养老服务机构和设施2.6万个,互助型养老设施6.2万个;各类养老床位672.7万张,比上年增长16.4%(每千名老年人拥有养老床位30.3张,比上年增长11.4%),其中社区留宿和日间照料床位298.1万张。
  五、养老服务业的带动效应
  养老服务业是政府、市场、社会组织、个人等服务主体围绕老年人所开展的各类服务的集合。它具有广义和狭义之分,广义养老服务业包括围绕老年人的吃、穿、住、医、行、娱乐、保险等所有相关产业,具体来讲有:老年用品制造零售业、养老房地产业,居家养老服务业,养老保健医疗服务业、养老保险理财业、养老教育服务业、养老精神文化娱乐业、养老人员培训业等等,也就是通常所说的养老产业;狭义养老服务业专指为老年人生活保障和生活照料所开展的服务业,通常指民政部门所开办或监督管理的养老机构、居家养老服务等,其中包括一部分由政府主办专门为“三无”、五保老年人服务的纯福利性质的养老事业。大力发展养老服务业具有重要的经济效益和社会价值。一是有利于从根本上应对人口“老龄化”问题。使老年人的“老有所养、老有所医、老有所学、老有所乐、老有所为”等问题得到缓解。二是有利于提高全社会的劳动生产率。使年轻人从无法完全承担的养老事务中解脱出来,投入到工作和学习中去。三是有利于调节 产业结构,使一、二、三次产业协调发展。四是有利于拉动就业,促进经济(GDP)快速增长。五是有利于充分利用市场、社会组织、个人等社会资源,弥补政府投入不足,减轻财政负担。

  第三节 2014-2016年中国养老服务市场运行特征
  一、养老服务供给长期以政府为主
  政府对养老问题的态度非常明确与坚定,从过去的大包大揽走向全社会共同承担,从既做裁判员又做运动员走向只做裁判员不做运动员,从大政府小社会走向大社会小政府。这是中国社会,尤其是改革开放以后的三十多年来最重要的社会变革和改变,也意味着企业甚至每个人都将获得更多更大更可能的发展机会。
  纵观美国养老产业发展史,从上世纪四十年代开始到今天,70多年的时间,也是经历了三个不同阶段,政府主导阶段,政府与市场共同主导阶段,市场主导阶段。中国目前正是处于上世纪中叶美国养老产业发展的第二阶段初期。这个阶段是最难最纠结最痛苦的。美国如此,中国也如此。
  二、养老服务机构多为非营利性机构
  长期以来,中国政府将养老做为一项社会福利,由政府开办公益性养老服务机构或政府支持补贴公益组织开办养老服务机构。非营利性养老服务机构就是不以盈利为目的的养老机构。是指享受国家一定数额的经济补助、主要为既不是救助型养老机构的服务对象,也无力支付市场型养老机构服务的普通老年群体(例如低保老人等群体)提供服务的社会养老服务机构。其包含起居生活、文化娱乐、医疗保健等多项服务设施。
  三、养老服务市场仍处于起步阶段
  目前,养老服务行业仍处于起步阶段,行业集中度低,企业众多,但不具规模,尚未出现养老服务市场的龙头企业,商业模式尚不成熟。
  目前老年人的照料主要依靠自己和家庭成员。随着家庭规模小型化及空巢家庭比例的攀升,传统的依靠子女照料的家庭养老难以实现,老人对上门家政护理服务、机构养老及社区日托养老服务需求增加。
  据国家有关部门统计,目前社会养老机构和配套设施提供不足,社区养老服务设施覆盖率为37%%,每千名老年人拥有养老床位不足30张。且养老机构护理康复及医疗资源不足,养老机构中医护人员数量少、学历低,护理人员年龄大、技能差的现象很普遍。
  家政服务尽管需求巨大,但因需求分散、多样、繁杂而难以标准化管理和培训人员,加上近年来劳动力成本的上升,使许多普通老年人家庭雇佣合适的保姆的需求难以得到满足。
  四、养老服务业渐趋多元化市场化
  政府提出建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的“9037”养老服务体系(即90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照料养老,7%的老年人通过购买社区照顾服务养老,3%的老年人入住养老服务机构集中养老)。其中居家养老服务市场是重点,特别关注居家养老服务便利化与智能化。
  机构养老需形成独特优势,对接老人的养老需求与健康需求,重在医养结合。高端养老服务市场依旧是开发热点,涵盖家政服务、健康管理、护理、医疗康复服务,并且配套完善娱乐设施的综合性老年社区将成为未来养老的主要模式。而养生养老、度假养老、田园养老等一系列新型养老模式具有发展潜力。结合老年人的多元需求,养老服务业可与相关概念融合,形成新的多元化养老模式。

  第四节 养老服务行业存在的问题及发展对策
  一、养老服务供需矛盾突出
  目前,城市建设中对养老服务用地和养老机构、服务设施建设缺乏规划的情况还比较普遍。农村养老服务设施短缺的情况更为严重,特别是农村失能半失能老人和空巢、留守老人的养老服务匮乏。民办养老机构普遍存在设施简陋、功能单一等问题。一些养老机构和小型社区养老服务设施未在任何部门登记,游离于政府监管范围之外,虐待老人和安全事故时有发生。
  二、养老服务供给结构不完善
  各级老龄工作委员会均设有办公室,但在机构、性质和人员配置上不统一,普遍反映在人员编制、长效工作机制、乡镇(街道)机构设置等方面存在一些亟待解决的问题,影响各级老龄办职能的有效发挥。
  三、养老服务监管体制亟待调整
  随着人口老龄化、高龄化和家庭小型化趋势的发展,养老服务的需求不断增加。建立健全社会养老服务体制机制,促进社会养老服务事业健康发展已经成为老年福利事业的重点。
  目前我国社会养老服务体系建设面临许多困难与问题,与现行体制机制不完善有密切关系。尽管政府出台了养老服务方面的一系列政策,但是由于缺乏系统的总体规划,导致政策之间衔接不到位,部分优惠政策无法落实到位。为此,必须要完善改进社会养老服务体制,创新服务供给机制。
  四、完善养老服务体系政策建议
  社会养老保障存在区域不平衡、城乡不平衡、覆盖范围窄、保障水平低等问题。目前,仍有部分集体企业、乡镇企业、民营企业、关停并转国有企业职工未纳入职工基本养老保险。部分地区、部分群体基本养老保障水平仍然偏低。不少地方在职职工与退休人员比例逐渐下降,社会抚养压力增大,社会保险基金出现赤字,有的地方收支差额达60%以上。
  针对我国老龄化形势和这次执法检查发现的问题,具体建议如下:
  一是从战略高度认识和谋划老龄工作。研究制定应对人口老龄化战略,制定实施10至30年的老龄事业中长期发展规划,把发展老龄事业纳入现代化建设的总体布局。
  二是强化社会养老保障根本性作用。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续,尽快建成覆盖城乡居民的社会保障体系,让基本保障惠及全体老年人。统筹城乡发展,研究农村与城镇养老保障模式合理衔接的办法,加大对农村社会养老保障的投入,切实解决农村老人“看病难”、生活保障水平低的问题。合理制定和调整社会救助标准,各级财政要加大对低保特别是城市“三无”、农村“五保”老年人供养的支付力度。尽快提高统筹层次,在“十二五”期间实现职工基础养老金全国统筹。
  三是大力推进养老服务体系建设。要坚持政府引导、政策扶持、社会参与、市场推动,加快发展以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。
  四是积极为老年人参与社会发展创造条件。要按照法律和政策的规定,鼓励和支持老年人开展传授科学文化知识、参与学校和社区青少年教育、提供咨询服务、参与科技开发应用、举办公益事业、参与社会管理和社区服务等活动。
  五是建立健全老龄工作体制机制。各级政府要把老龄事业作为公共服务的重点领域和重要民生工程,加大财政资金扶持力度,统筹规划各项老龄事业发展资金。拓宽筹资渠道,鼓励、吸引社会资本投入老龄事业,发挥资本市场融资作用,加大各级彩票公益金支持老龄事业的力度。
  六是抓紧修改完善老年人权益保障法。随着经济社会的发展,这部法律需要根据新形势新情况进行必要的修改。同时,建议国务院加快社会救助法、慈善事业法等与老年人权益保障密切相关的法律草案起草工作。
  五、增加养老服务领域公共投入
  尽管近年来社会养老服务事业有了发展,但是有效供给依然不足,难以满足老年居民日益增长的服务需求。养老机构床位数与老年人数之比与发达国家平均水平还有较大差距,无法满足老年人日益增长的实际需求。居家养老服务也表现出供给不足、比重偏低、质量不高的问题。公办服务机构服务半径较小,服务人员专业化水平不高,无法辐射城市街道、社区,难以满足社区老人寄养、日托所需。而民办养老机构受城市地价高、社区用房稀缺等因素制约了发展空间。对于需要护理的老人来说,居家养老服务难以提供专业的照料、康复、护理服务,老年居民无法最大限度地就近方便享受到专业服务。
  因此,公共财政支出应当向养老服务领域倾斜,加大农村敬老院和社区养老、居家养老服务的投入力度,将养老服务事业经费纳入各级财政预算并建立动态保障机制,加大对农村敬老院等福利性养老设施的投入,切实解决城乡“三无”、五保、高龄、独居、空巢、失能和低收入老人养老难等突出问题。
  六、扩大养老服务专业人才队伍
  目前,我国失能老人已突破4000万,其中96%患病,需要长期照料、护理。按国际普遍要求,失能老人与护理人员比例是2:1,也就是两个护士照护1个失能老人。而国内情况约为1:10,也就是1个护士照护10个失能老人,相差20倍。即便按普通养老服务人员配比1:3计算,全国养老护理人才的缺口也在1000万以上。这一现象,与当前养老服务专业的社会认可度低、行业整体待遇偏低密切相关。养老护理人员劳动强度和技能要求与传统医院护士相差不大,但待遇仅是护士的一半。
  在全国范围内加强养老服务专业人才队伍建设。具体可以从以下五大途径入手:
  一是扩大中高职、本科和专业学位研究生的养老服务相关专业招生规模。可以建立以中高职院校为主体,应用型本科和专业学位研究生相互衔接的养老服务人才培养体系。扩大中职到研究生养老服务相关专业(方向)招生规模,对高职相关专业学生实施免学费,并给予生活补助。扩大本科专业面向中高职院校定向招生规模,扩大养老相关专业硕士学位研究生授权点。
  二是对口专业毕业生从事养老服务给予奖励。比如,职业院校对口专业毕业生,持养老护理员资格证进入非营利性养老机构工作,根据学历层次、服务年限等给予2-9万元的入职奖励和补贴。
  三是建立在职养老服务人员免费培训制度。比如,推动从业人员在职和岗前培训制度化,实施免费培训,并根据取得的资格证书等级,给予1000-3000元补贴。每个地市州设立1个以上养老护理人员培训基地和技能鉴定机构。
  四是创新老年服务管理职业学院办学模式。可以整合高职学院、社区医院、养老院的相关功能于一体,实行现代学徒制,学校、医院、企业共同培养。入院老人医养结合、教师医师双重身份、学生学徒工学交替。最终,实现专业与产业,课程与标准,教学过程与服务过程、毕业证与资格证、职业教育与终身学习“五对接”。
  五是支持社会力量兴办养老服务职业教育。通过独资、合资、合作等形式发展混合所有制院校,鼓励金融机构以土地使用权、房屋产权和收费权、知识产权、股权等为抵押,对养老职业院校提供信贷帮扶。支持各地政府通过类似“特许经营”的PPP模式建设养老服务职业院校、组建养老服务职教集团。